党的十九大后的财税改革

应抓紧健全地方税体系,通过相关的基础性制度建设,使分税制改革在省以下深化,现代财政制度得以从中央到地方贯通,并使地方政府职能切实按照社会主义市场经济体制的客观要求,动态地得到健全与完善

2014年6月30日,中共中央政治局召开会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,会议指出应当重点推进3个方面的改革,即预算管理制度、税收制度、中央和地方政府间财政关系的改革。2017年10月,党的十九大报告进一步强调加快建设现代财政制度,要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系;建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理;深化税收制度改革,健全地方税体系。报告进一步明确了三大领域的工作任务,我们要深入领会、准确把握,在改革的深水区、于攻坚克难中贯彻落实。

关于建立现代财政制度中的理顺中央与地方的体制关系,在中央出台专门文件后,今年年初,在厘清中央地方事权和支出责任方面已取得重要进展,即在中央、地方共同负责的基本公共服务供给领域,针对可设定的八大项18类基本公共服务事项,明确了中央、地方如何共同承担支出责任的操作方案。这是理顺各级事权和支出责任在新时期的一个良好开端。今后应当继续扩展,使各级财政事权明细单和支出责任一览表做到全覆盖和精细化。中长期的努力方向应是在分税分级财政体制框架中,使中央、省、市县三级的合理事权与财权、税基、预算和产权、举债权内洽协调,形成各级“财权与事权相顺应、财力与事权相匹配”的财政体制。

关于预算制度、绩效管理,已经反复强调、积极推进的预算透明度、规范化,要继续努力对接到全面实施绩效管理。绩效管理已经讨论多年,是一个必须紧紧抓住的发展方向,但难度也较大。虽然我国实践中,当下还很难编制出较高水平的三年滚动的绩效预算,但这是提高财政管理水平的一项不可回避的挑战性任务。以够格的预测方法和指标体系量化考评为支撑的预算绩效管理,实际上必然引发由预算资金带动其他一些资金运行的绩效管理问题,包括投融资领域里以财政预算资金支持、带动社会资本共同做PPP(政府和社会资本合作)投融资项目的绩效管理问题等。比如,PPP项目的财政“可行性缺口补贴”,是预算资金的支出,是一定要讲绩效的,而这个绩效并不仅仅是这个资金量本身所能体现的,它是经过可行性缺口补贴加入规模会大得多的社会资本、民间资本的运营中,共同构成公共工程、基础设施、产业新城建设运营乃至国土连片开发等项目上的绩效。显然,这也是我们要在投融资机制创新领域里特别注意的重要问题。

关于我国的税收制度改革,习近平总书记所说“利益固化藩篱”形成的阻力必须克服,按照建设现代社会税收制度的客观需要,沿“税收法定、立法先行”路径继续深化。目前对于中央所要求的“逐步提高直接税比重”的制度建设,需要紧紧抓住六大税制改革任务里的房地产税和个人所得税的改革。房地产税法应尽快启动一审,在税法草案公之于世充分征求社会各界意见建议的基础上,以公开的听证会和内部专题研讨会等形式,集思广益,寻求最大公约数,处理好在我国绝对必要的免税部分的设计问题,并注重配套解决不动产开发、交易环节相关税费的清理、整合与减负问题。个人所得税方面,应积极准备个人所得税法的新一轮修订,在中央已明确提出多年的“综合与分类相结合”的改革大方向上,迈出实质性步伐。在回应社会诉求提高个税“起征点”(生活费用扣除额)的同时,应把可以归并的各种收入与工薪收入归并,使之接受超额累进税率的调节,并实行家庭收入按年度申报后作出赡养负担、特定支出(如刚需住房按揭贷款月供中的利息支出)的专项扣除的办法。此外,要把已经列入改革方案、与地方税体系建设息息相关的资源税改革及时推进,积极考虑是否可以把消费税中的一部分收入推到销售环节征收,将这块税源交给地方,这样来配合构建地方税体系的改革任务,有利于较好解决营改增之后地方政府没有主力税源的现实问题。为了形成地方大宗稳定财力来源,目前已经安排了为期两至三年的过渡方案,把营改增之后的增值税收入由中央和地方“五五开”,但这一安排并不是长久之计。因为如果把这种增值税一半划给地方的安排形成地方政府的长期预期的话,就会出现地方政府在自己的辖区内努力多建企业的现象,建成的企业无论盈利与否,只要一开工就有地方的增值税收入,这将在很大程度上影响地方政府职能以公共服务为取向的转变,不利于使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。因此,应抓紧健全地方税体系,通过相关的基础性制度建设,使分税制改革在省以下深化,现代财政制度得以从中央到地方贯通,并使地方政府职能切实按照社会主义市场经济体制的客观要求,动态地得到健全与完善。

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