日本国有科研机构改革的启示

国有科研机构在日本经济社会发展的不同阶段,都发挥了重要的作用。这与政府持续放权,不断优化国有科研机构体制直接相关。具体表现为,国有科研机构实行独立法人化管理的同时,为更好地实现国家中长期研发的使命,财政经费以稳定支持为主;为避免短期化行为,政府实行中长期目标管理并辅之以成果导向的绩效评价制度。日本的这些改革取得了较好的效果。我国创新驱动发展亟需改革国有科研院所体制机制;以科研效率优先为前提,赋予国有科研单位更多自主权

20世纪90年代,日本泡沫经济破灭,经济陷入长达20多年的萧条,称为“失去的20年”。这一时期,政府强势干预经济的做法已无法持续,政府债务达到资本主义国家历史上前所未有的高点。为此,日本改变了政府主导经济发展的思路,尊重市场规律,减少政府干预,“把市场能做的交给市场,把地方政府能做的交给地方政府”成为改革的主要内容。桥本内阁时期,开始了中央省厅改革,国有科研机构的改革也不例外。

日本国有科研机构改革不断深化

日本国有科研机构改革是一个逐步深化、不断优化的过程,经历了独立行政法人化改革 、国立研究开发法人化,以及近年设立特定国立研究开发法人。

独立行政法人化改革,剥离与政府的行政隶属关系。1999年,日本政府在推进中央省厅改革时,制定了《独立行政法人通则法》。日本最初的独立行政法人化改革包括了国有科研机构与其它非科研性质机构。独立行政法人分为两类:特定独立行政法人和非特定行政独立法人。特定独立行政法人也称为国家公务员型独立法人,其职员身份为国家公务员,业务性质是直接影响国民生活以及社会经济安全的事务,如内阁府管辖的国立公文书馆①、总务省管辖的统计中心、财务省管辖的国立印刷局②等。特定独立行政法人之外的均为非特定独立行政法人,其职员不具有国家公务员身份。

日本的独立行政法人从事那些不能完全由私人部门提供的公共事务,主要集中在文教、科研以及医疗卫生领域。在独立行政法人化改革过程中,改革方式多样,包括:撤销了一部分不必要的机构,如珍珠研究所;民营化了一部分机构,如家畜改良中心;下移给地方政府一部分机构,如文教进修机构等。日本独立行政法人化改革是渐进的,2001年设立的第一批独立行政法人为57个,2003年增加到92个,2005年达到113个,之后经过若干改革,到了2013年,独立行政法人数为100个。

国立研究开发法人化,独立于其它独立行政法人。通过独立行政法人改革,大部分国有科研机构不再是中央政府各省厅附属机构成为独立行政法人。它们具有独立的法人资格,在行政管理、重大决策等方面有较大的自主权。但是早期的独立行政法人化改革没有区分机构的性质,特别是国有科研机构的特殊性没有体现,按一般的独立行政法人进行管理、监督与评价,使国有科研机构科技创新动力不足,不利于发挥其最大竞争力。2008年全球金融危机后,各发达国家都将经济增长的重心转移到以科技创新为主的轨道上来,国有科研机构的体制僵化问题更显突出。

2013年6月,日本内阁提出要建设国立研究开发法人制度,将那些开展基础技术、共性技术研发,研发任务具有长期性、不确定性、不可预见性和专业性等特点的国有研究机构与其它独立行政法人剥离,单独制定制度与政策。经过近两年的准备,2015年4月,日本出台了《独立行政法人通则法》修正法案,将31个(目前调整为27个)国立研究开发法人从独立行政法人中划分出来,单独制定适合研究开发规律的管理制度,最大程度地释放研究机构的创新活力。改革后,独立行政法人的分类从以往的两类(特定独立行政法人和非特定独立行政法人)变为三类,即行政执行法人、中期目标管理型法人和国立研究开发法人。

创设特定国立研究开发法人,基于国家战略的高水平科研成果目标。近些年来,日本科学技术创新战略日益受到重视。2014年,日本提出对于那些承担国家战略性科学技术任务,有望在国际竞争中领先的研究开发法人,应该给予特别的地位,使其成为各领域研发网络的中心,在国家创新体系中发挥核心作用。去年5月,《关于促进特定国立研究开发法人研究开发等的特别措施法》公布,那些“特定领域的卓越研究机构”将逐步成为“特定国立研究开发法人”,承担起以取得世界最高水平成果为目标的重任。目前特定国立研究开发法人包括理化学研究所、产业技术综合研究所以及物质·材料研究机构3个法人。

改革后的国立研究开发法人的体制特征

与传统的国有科研机构相比,改革后的国立研究开发法人以及新的特定国立研究开发法人拥有更多的自主权,以释放更大的科研活力。

独立法人化管理。改革后,国有科研机构不再是各省厅的直属机构,而是改为法人化管理,实行法人代表(理事长)负责制。研究机构理事长为法人代表,全面负责该研发法人的经营和管理。除理事长和监事(由外部人士担任)由主管大臣任命外,研发法人有权自主决定内部机构设置、中层领导干部任免等事项。机构人员主要采用合同聘任制。研发法人普遍实行科研人员任期制、能力薪金制、外部专家评估制等制度。在财务管理方面也享有较大的自主权,在主管省厅确定工资总额度的前提下,有权决定内部人员的工资分配,人员薪酬制度改革激发了研发法人的活力。

政府实行中长期目标管理。针对科学研究的特殊性,改革后的国立研究开发法人实行了中长期目标管理。其核心是建立了由主管大臣、相关审议会与研发法人共同规划中长期目标的三位一体制度。相关审议会结合国内外科技发展形势,集该领域专家之共识,对研发目标进行充分讨论、提出目标建议;主管大臣在相关审议会提出的目标建议基础上确定中长期研发目标,在目标确定过程中亦充分听取研发法人的意见和建议。研发法人在主管大臣确定中长期目标之后,具体负责制定详细的中长期规划,规划年限长达5~7年。

以财政投入为主的经费筹集体制。国立研究开发法人的经费来源以国家财政支出为主体,主要包括运营费交付金、补助金等,此外,还可以申请竞争性研究资金、取得企业委托的研究开发费用等,政府鼓励研发法人在业务范围内从事创收活动。

国立研究开发法人经费筹集体制有如下特点:第一,大多数以国家财政投入为主(6个厚生劳动省管辖的法人除外),其中财政投入占其预算90%以上的有9个法人,80%以上的有2个法人,70%以上的有3个法人;第二,财政投入以保机构运转的运营费交付金为主,与机构运转没有直接关系的补助金比重不高;第三,重点领域集中投入。科学技术振兴机构、宇宙航空研究开发机构、日本原子能研究开发机构、新能源·产业技术综合开发机构等4个法人的财政投入总额超过了26个法人财政总投入的60%,体现出对高新科学技术研发的支持政策。

成果导向的绩效评价。日本国立研究开发法人从独立行政法人中细分出来的目的,就是要充分体现科研机构的特殊性,将科研成果列为国立研究开发法人第一重要目标,因此,对国立研究开发法人的绩效评价也建立成果导向的评价体系,同时兼顾业务运营的效率等。

国立研究开发法人绩效评价以主管大臣为主,一般以主管部局为中心进行,分为年度评价和中长期目标期间评价。评价首先由法人进行自我评价,在此基础上,主管大臣参照中长期计划的实施状况等对法人的业务实施状况进行调查、分析,予以综合评价。主管大臣在中长期目标实施结束后,还要依据评价结果对法人的必要性、运营管理及其各类研究的实绩情况等进行总结分析,并提出改进措施。

给予特定国立研究开发法人更多的自主权。从国家科学技术战略角度,日本给予特定国立研究开发法人更多的自主权。去年6月,公布了《促进特定国立研究开发法人研究开发的基本方针》,一方面,确保特定国立研究开发法人的经费来源,充实其基础性研究经费,优化其获得外部资金的制度环境,鼓励其使用高端先进设施与设备;另一方面,更大程度地给予其自主权,法人代表可以基于科研需要,自主进行人员调配(鼓励引进全球最高水平的创新型人才)、机构设置与安排、业务运营策略等。

启示与建议

我国创新驱动发展亟需补国有科研院所改革这个短板。我国设立国有科研机构的初衷是由政府直接投入,集聚人力物力财力,完成政府确定的有关国家竞争力的重点科研任务。应该说,在特定的历史时期国有科研机构发挥了应有的作用,成效显著。但是,在全面深化改革的背景下,我国国有科研院所改革是滞后的。

我国国有科研院所经历了两次大的改革。全国第一轮科研院所改革始于1985年,以科技与经济结合为目标,以科研机构的市场化为主要内容,具体包括:削减科研院所的事业费,对科技计划经费实行有偿合同制;推动独立科研院所进入企业或企业集团;开拓技术市场,推动技术成果商品化、产业化;分流人才,鼓励科技人员走出“高楼深院”,创办民营科技企业。第二次国有科研机构体制改革是在1998 年国务院机构改革后,随着10个工业部门转为国家经贸委管理的国家局后,其下属的 242个科研院所转制为国有科技型企业。参照国家级科研院所的转制方案,省级政府推进了地方科研院所的整体转制和部分转制工作。改革后国有科研院所大幅减少,近2000家科研机构转制,其中超过 80%的机构转制为科研企业,也有的并入高等院校、转为其他事业单位或中介服务机构以及被撤销。

两轮科研院所改革在当时背景下取得了预期效果,但是运行至今,国有科研院所和改制的国有科技型企业存在诸多问题,难以满足创新驱动发展战略的需求。其根本表现是独立法人地位没有充分体现。突出表现为:一是行政管理体制上,国有科研机构的管理过于行政化,缺乏自主权;同时经费稳定支持不足,导致国有科研机构行为的市场化、短期化取向过强,使其偏离了国家赋予的基础前沿科学研究的使命。二是改制后的科研企业,尚未摆脱行政化管理,相应的配套改革没有落实,现代企业管理制度难以建立。

以科研效率优先为前提,国有科研机构改革没有完成时。我国国有科研机构改革导向主要以市场化为导向,但忽视了部分不能市场化的国有机构效率提升。为此,应以提质增效为首要目标,推进国有科研机构改革,释放其活力。

一是制定 《国有科研机构法》,明确国有科研机构独立法人地位,明确使命定位和相应的权责,在项目管理、经费管理、人事管理等方面给予科研机构自主权。

二是改革后的国有科研院设立理事会、监事会制度,实行院(所)长负责的法人自治管理体制,完善内部和外部治理结构。

三是加强绩效管理。政府对国有科研机构的管理,一是改变短期化、工程化思维,加强中期管理和评价。二是应明确重点“抓两头 ,放中间”。抓战略目标和定位的确立和考核评估的执行,而不介入科研机构的内部运行管理,强化成果导向的绩效管理。

四是科研管理体制也应做结构的优化,减少竞争性项目,保证公益类科研机构的稳定投入。

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