深化改革让住房公积金发挥更大作用

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,健全符合国情的住房保障和供应体系,建立公开规范的住房公积金制度,改进住房公积金提取、使用、监管机制。笔者认为,深化住房公积金制度改革,使其更好地发挥制度的作用,应当对住房公积金制度在解决居民住房问题的历史上发挥的作用、目前存在的问题进行深入分析,结合新时期住房制度改革的目标,才能提出有效的改革措施。

住房公积金制度为深化城镇住房制度改革,解决居民基本住房问题做出了贡献

目前,我国实行的是分配货币化、供应社会化、交易市场化的住房制度,住房公积金制度在其中发挥着重要的骨干支撑作用。在住房制度发展的各个阶段,住房公积金制度都紧紧围绕中央的战略决策做出了应有的贡献:

一是住房公积金通过发放建设贷款支持政策性住房建设供应。1994—1999年,住房公积金支持建设的经济适用住房、安居工程住房是广大城镇职工购买房源的主要提供者。直到今天,住房公积金增值收益仍然是各地公共租赁住房和廉租住房建设的重要资金来源。二是单位通过为职工缴存公积金,提高了职工住房支付能力,公积金管理机构通过发放住房公积金贷款,把职工未来的支付能力转化为即期的支付能力,职工从住房公积金制度得到了较大的实惠。三是在住房使用全生命周期中,公积金用于支持住房专有部分的维修,维修资金用于支持共用部位共用设施设备的维修,共同为保持住房的正常居住功能提供了保障。四是有力配合了国家住房政策调整、房地产市场宏观调控和去库存政策。2003年,国务院确立了以普通商品住房为主的住房供应政策,很多城市的商品住房价格超出了居民的负担能力,住房公积金及时调整政策,全力支持了职工购买自住商品住房。2015年以来,又放宽了无房职工租房的公积金提取政策,支持暂时没有能力或没有意愿购房的职工解决基本居住问题。截至2015年底,全国住房公积金缴存人数达到1.24亿,累计缴存8.95万亿元,已提取使用4.88万亿元投放房地产市场,支持近7000万户家庭购买了自住住房。

实践证明,住房公积金制度适应了我国住房保障要求。

社会公众对于公积金制度的质疑及其原因

近年来,有社会舆论和部分专家学者对住房公积金制度提出批评和质疑,主要是由于对公积金制度的了解不够深入造成的。

一是有人认为住房公积金增加了企业成本,但没有深究这个“增加”是不是合理的;认为公积金加大了不同单位之间的收入差距,但没有深究这个“加大”是不是必须的。由于住房公积金是由企业强制资助和个人缴纳共同组成的,确实在一定程度上增加了企业劳动力成本。但是,建立住房公积金制度的目的,就是要通过适当增加企业成本帮助职工解决基本住房问题,这是维持企业发展的必要支出,不能仅仅视为企业的负担。而且,国家允许这个成本在企业税前列支,保证了不过多增加缴存单位的负担。据统计,我国企业总成本构成中,第一位是原材料成本,第二位是企业税费,劳动力成本只排第三位。事实上,一个注重长远发展的企业,都应当帮助职工解决其基本的生存问题包括基本住房问题,一旦取消了公积金制度,单位对职工解决基本住房问题的帮助将不会再从税前列支,给予职工同样的帮助时,只会让缴存单位的负担更重。

由于公积金的缴存数额是实际工资为基数乘以缴存比例,工资水平不同导致了缴存基数不同,按照相同比例缴存住房公积金,确实在一定程度上加大了不同效益单位之间职工的收入差距。但是,不同单位职工工资基数的差异并非住房公积金制度本身的问题,而是收入分配制度的问题。而且,为尽量减小这种差距,2005年住房公积金已经作出了“保低限高”制度安排,防止了因缴存公积金导致单位之间的职工收入差距过大。《条例》规定一个地方只能按照统一的比例缴存公积金,就是为了保证单位之间的相对公平。并且,适当的收入差距是保证效率的前提条件,如果收入差距彻底消失,那就由“相对公平”转变成了“平均主义”,反而不利于企业的长远发展。

二是认为低收入缴存人很少有机会使用公积金购房,是住房公积金制度在“劫贫济富”、“穷人帮富人”,但没有认识到低收入缴存人没有机会使用公积金购房是因为房价过高。住房公积金向缴存职工提供了提取公积金本息和使用公积金低息贷款的可能性,但是否能够提取和使用贷款,还要依靠住房供应政策的配合。在市场房价过高的情况下,即使得到住房公积金的帮助,部分低收入缴存人仍没有能力购买商品住房,难以将使用住房公积金的可能性转变为现实性。因此,低收入者买不起房的原因是房价太高,而不是住房公积金不给力,住房公积金成了高房价的“替罪羊”。

而且,住房公积金是一项互助性的制度,“富人”有义务帮助“穷人”,“穷人”当然也有义务帮助“富人”。事实上,“富人”的公积金比别人缴存得多,但由于自住住房问题早已解决,反而既不能提取公积金本息,也不能申请公积金贷款。在北京地区,住房公积金缴存人中,中低收入者占比为91.60%,使用公积金贷款的中低收入人群占比为95.20%,绝大多数情况下是“富人”在帮“穷人”,部分专家所说的“劫贫济富”只是极为个别的现象,而且责任并不在住房公积金制度本身。

三是认为公积金存款利率过低,部分职工只缴存不使用,较低的存款利息使其受到了损失,但没有认识到这恰恰是住房公积金制度要实现的目的,体现了制度的互助性。对缴存职工个体,主要体现为权利义务的一致性,在接受单位资助、获得单位缴存部分的所有权,享受公积金贷款低利率的同时,必须接受公积金存款的低利率。低存款利率是帮助其他缴存人的主要途径,低贷款利率是获得其他缴存人帮助的主要途径。没有不享受权利的义务,也没有不承担义务的权利,两者互为条件互相支撑,实现了缴存职工通过互助进行自我住房保障。

四是认为提取公积金不如工资用起来方便,应随工资发放,但没有认识到一旦住房公积金随工资发放,职工的利益将大幅减少。部分专家和职工没有想到,一旦住房公积金制度消失,单位资助部分也将不复存在,职工将损失目前公积金利益的50%;即使单位继续资助职工购房,也将不再免缴个人所得税,个人得到的实惠将大大减少。即使得到单位资助也将不再免交个人所得税,购买基本住房时将不再享受低利率贷款。截至2015年底,全国住房公积金已提取使用4.88万亿元投放房地产市场,其中2万多亿元为单位资助部分。如果没有公积金制度,这2万多亿元的资金就不可能进入房地产领域支持职工购房和房地产市场的发展。

另外,如果失去了《住房公积金管理条例》的强制力约束,职工个人在和用人单位的博弈过程中会处于弱势地位,目前单位的资助部分将很难全部到职工手中。部分专家因为对住房公积金制度的基本属性和运行机制不够了解,本着为职工利益考虑而提出的建议,恰恰会导致职工利益受到重大损失。

五是认为既然住房公积金具有银行功能,就应改为专业的住房银行,但没有意识到住房公积金作为住房保障的重要组成部分,发挥着无法替代的住房保障和住房金融双重职能。住房公积金改变为住房银行,不但不能解决目前住房公积金制度面临的问题,还会使问题更加严重和复杂。从目前住房公积金的管理体制看,管理机构委托银行吸收公积金存款,发放公积金贷款,已经在履行政策性住房金融机构的银行功能。同时,公积金管理机构不以赢利为目的、直属城市人民政府的事业单位性质,又在贯彻执行政府的部分住房保障职责。这种管理体制,是兼顾了银行功能和住房保障职能的制度安排,千万不可废其一端。

与住房公积金制度相比,住房银行必然以经济利益的最大化为首要追求,必然会使住房银行股东的公积金缴存人“富者愈富、穷者愈穷”。住房银行将弱化政府的作用,弱化政策性和住房保障功能,国家在履行政府职责、对住房问题进行干预时将会非常困难,政府将失去一条重要的住房保障途径。

住房公积金本身的缺陷

之所以存在对住房公积金的批评和质疑,除了因为社会公众对其缺乏了解外,也反映出公积金工作本身存在的一些问题。

在思想认识层面,主管部门对住房公积金制度的认识有待于进一步深入,坚持和发展住房公积金制度的信心不够。住房公积金的三个基本属性是政策性、强制性、互助性。这三个基本属性互相联系互相支撑,共同构成了住房公积金制度的实质:即在国家强制性的制度安排下,缴存职工通过互助进行自我住房保障。由于有单位资助作为前提,有国家强制力作为保障,国家对于住房公积金政策的干预理所当然,主管部门在深化改革时应该有足够的信心坚持,完全没有必要顾虑重重。

在政策制定层面,没有充分发挥三个基本属性的作用,推进住房公积金制度改革的措施不够。《条例》从1999年颁布,2002年修改,至今已有14年时间,房地产市场和住房保障政策发生了较大变化,但除了出台建金管〔2005〕5号文件对住房公积金制度进行完善以外,再没有实质性的改革措施,明显不太适应形势发展变化。

属地化的管理体制,限制了住房公积金在住房保障方面作用的发挥,导致各地政策不一,资源浪费。一是部分城市钱不够用,而另一些城市有钱放不出去;二是各地各自为政开发住房公积金管理系统,功能相似、重复开发又不能完全兼容,造成管理成本提高。

对住房公积金不够全面的宣传导致了公众认识偏差。目前宣传的片面性主要体现在:一是多强调权利少强调义务。即多强调缴存职工对住房公积金的所有权,但很少强调作为享受所有权前提的义务,即接受并遵守《条例》关于住房公积金缴存、使用、管理的各项规定,包括存贷款利率、提取和使用条件、国家对住房公积金政策的干预等。二是很少强调职工的所得。职工通过缴存住房公积金已经得到了“单位资助部分”“个税减免”“低息贷款”等“大实惠”,就不能再要求“提高公积金的存款利率”这个“小实惠”了,我们没有向职工说清楚“放弃小实惠是获得大实惠的前提”、“放弃小实惠是公积金制度互助性的基础”这些基本道理。

坚持住房公积金制度的基本属性,深化住房公积金制度改革

深化住房公积金制度改革必须坚持正确的方向。习近平总书记强调“让人民对改革有更多获得感”。为更好地发挥住房公积金制度的作用,迫切需要以《条例》修改为契机,坚持住房公积金制度的三个基本属性,始终以帮助职工解决基本住房问题的目标,通过深化改革,使住房公积金制度在保障广大城镇职工基本住房条件方面发挥更大的作用。

在判断住房制度改革政策是否合理,制定深化住房公积金制度改革措施时,有必要重温朱镕基关于住房公积金制度的讲话,他认为“低进低出”是个好政策,存款利率可以低一些。第一,公积金的一半是国家给的,利率低一点是可以的,不会影响职工个人利益;第二,低利率体现了互助性,如果职工住房问题已经解决了,不用提取公积金买房子,存款利率低一点影响不大,但可以帮助没有解决住房问题的居民,体现了互助互济精神。因此,“低进低出”政策是合理的,与银行一点关系也没有,只是在公积金内部封闭运作,银行不会赔也不会赚,只收取手续费。笔者认为,深化住房公积金制度改革可采取以下措施:

一是允许部分地区制定适应本地区特点的住房供应政策(国家统一以普通商品住房为主,并不一定适合每个地方的实际,特别是房价较高的大城市),鼓励住房公积金管理机构参与供应符合职工支付能力的政策性住房。

二是进一步强化住房公积金制度的互助性,从增值收益中划出部分资金,强化缴存人之间的救济机制,对低收入缴存人给予适当救济。住房公积金制度在帮助缴存职工购买、大修自住住房的前提下,可以作为公共租赁住房和廉租住房保障体系的补充,加大缴存人之间自我保障力度,减轻政府面向全社会的住房保障体系的压力,扩大住房保障范围和保障效果。

三是进一步强化住房公积金制度的政策性。在实现省级统筹目标的基础上,逐步实行全国统筹,改属地管理为中央统一管理,统一政策,统一公积金管理服务系统,保持政策统一和资金安全,更多更好地支持国家对房地产市场的宏观调控。

四是进一步强化住房公积金制度的强制性。加大执法力度,保证应缴尽缴;同时继续严格执行“保低限高”政策,在保证效率的同时,促进相对公平。

五是注意宣传的适度性和全面性。把住房公积金制度的基本属性、缴存单位和缴存职工的权利义务、住房公积金在住房保障体系中的作用向社会解释清楚,在深化改革过程中充分吸收社会意见和智慧,把住房公积金制度建设成为广大职工主动依靠、大力支持的制度。

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