提升PPP公共服务能力

在我国经济发展进入“新常态”,全面深化改革稳步推进的背景下,PPP模式已逐渐成为基础设施建设领域投融资改革的重要方向。但是,由于相关法规体系不健全,有些地方在推进PPP模式时呈现出流程个案化、管理分散化、合同非标准化和分歧解决机制不完善等问题,实施中突显以下“四难”:

一是社会资本参与难。为加快基础设施建设,突破城市发展资金瓶颈,缓解财政支出压力,地方客观上期盼通过PPP模式吸引更多社会资本参与。但社会资本投入追求的是利益最大化,甚至是短期利润最大化,而PPP项目一般投入周期长,多数缺乏高预期收益,难以吸引社会资本参与项目合作,尤其是民营企业对PPP项目参与度普遍不高。

二是合作项目选择难。在推行PPP项目时,地方考虑较多的是减少自身融资成本、降低项目造价和提高工程效率,但对于哪些项目适合PPP模式、如何组合设计PPP项目却难以把握。目前推出的PPP项目大多集中在市政公共设施、交通、土地整治等领域,而涉及公共服务领域的医疗、旅游、教育培训、健康养老等项目,以及水利、资源环境和生态保护等领域项目较少。

三是确定边界条件难。部分PPP项目因资源配置少,利率受政策、市场变化影响,地方较多采取明股实债、给予优惠政策、承诺固定补贴等方式变相融资,且少数项目的融资成本相对偏高。如某地安置房PPP项目,不仅设定了年利率9.9%的回报,还明确项目收入不足以偿付本息的由地方政府兜底。

四是监管到位难。部分PPP项目因前期论证不充分、征地拆迁进展慢、建设用地未完全落实等,致使项目暂停或推进缓慢;对引入社会投资人程序不透明,未经过资产评估、公开招投标等程序;部分项目由社会投资人直接或其指定的施工单位进行建设,并由其自行委托监理单位,投资人为追求利润可能故意做大建设成本,因缺乏监管导致损害政府和公众利益。

为此,笔者提出如下建议:

一是适用领域要准。严把PPP项目“入口”关,在项目适用领域界定上,严格限定在符合中央、地方有关文件规定的公共项目,优先在商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的公共基础设施和公共服务领域推进PPP模式。

二是监管机制要明。规范项目审查审批,凡需新增政府性债务、新增财政性资金和资源配置、设定或调整公共产品价格和公共服务标准,必须按照“一事一议”方式审批;强化招投标管理,对社会投资人引入、资产或股权转让和出售必须采用公开方式,对资源配置、财政补贴等要让市场发现价格;加强对项目全程跟踪监管,建立项目建设全过程造价跟踪审计、运营收支全过程跟踪审计制度,加强项目建设造价和运营成本监控,建立项目建设质量标准、运营标准和安全评价制度,确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。

三是评价论证要实。在确定项目总投资前应经过规划、设计、论证,并通过资格预审、公开招投标等竞争引入社会投资人,以控制项目投资;对涉及公共产品或服务的收费定价,应引入第三方评估,通过对运营全成本的测算,合理确定收费标准,并建立动态调整机制;综合运用定性定量相结合的方法,合理界定PPP项目的财政支出责任,加强政府财政承受能力论证,防止变相融资,严防保底承诺、回购安排、明股实债等情况的出现,避免形成政府隐性债务。

四是权责界定要细。按照“风险共担、收益共享、交易公平、诚信守约”原则,确定双方权利义务,政府既要充分调动社会资本参与的积极性,又要防止不合理让利或不当利益输送。

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